廖岷：商业银行监管法律的变迁逻辑
文/廖岷 CF40成员、中国银行业监督管理委员会上海监管局局长
“历史的一页堪比逻辑的一卷”，在美、日、英、德等国不同的银行发展历史和不同的监管体制之下，可以洞悉出银行业务发展的基本脉络和趋势。无论是大陆法系、还是英美法系，银行业的发展有其独特的发展逻辑，无论是银行经营者的利益诉求，还是政府的监管目标，在历史的长河中都无可避免地遵循了这一逻辑。研究这一历史逻辑，对于当前及将来银行业发展的制度应对，都具有十分重要的意义。
恪守商业银行业务之本
美国最高法院大法官Cardozo在Block v.Pennsylvania Exchange Bank案中，说到“商业银行的核心职能是，以其自身的信用替代个人的信用”。这一核心职能所演化出来的存款、贷款和汇兑业务构成了商业银行的传统业务，也是银行发展的基石。美国、德国、日本的银行法都在法律条文上确认了这一论断，即使是在经历了金融自由化及其带来的混业经营浪潮中，这一原则依然被坚持。保护存款人利益，始终是监管当局的监管目标之一，尽管保护对象已经逐步从“存款人”转而扩展为更广泛的“消费者”，但其根本理论，即是对银行信用中介定位的守护。任何其他业务的发展，都不应也不能影响到存款人利益，及银行作为信用中介的根本职能定位。
在效率与稳定之间寻找商业银行业务最优边界
以美国《Glass-Steagall法》为代表的分业经营管制，在其颁布之后，就受到了长期的挑战。从历史的角度看，商业银行为了自身的生存发展和应对金融中介地位的冲击，冲破分业限制，拓展生存空间具有客观的必然性，也与社会经济发展所需要的金融配置效率有关。不可否认，放开商业银行经营范围有国际金融竞争压力因素，在激烈的金融竞争中显示出很强的逐利动力，要承担造成金融危机的部分责任。但是，尽管2008年的金融危机让美国部分人士开始怀念《Glass-Steagall法》，《多德-弗兰克法案》也没有根本上恢复1930年的分业经营体制，而是对1970年以来放开商业银行业务的趋势进行了确认，其他各国也遵循了相同的监管改革原则。这是美国以及全球监管者在面对金融危机后，对危机成因及其与混业经营体制的理性分析，重新安排业务边界，在防范金融风险交叉传染和利益冲突的同时，发挥规模经济和业务协同效应的持久动力。
高度重视权益性投资业务的边界设定
分业经营体系设立商业银行的业务边界，与商业银行作为金融企业的存在密不可分。商业银行是有限权利的产物，这些有限权利没有延伸到一般商业活动。即使是在美国金融自由化顶峰的1999年GLBA法中，也通过限制金融控股公司的关联企业只能从事那些“本质上是金融”的活动，重申了这一根本性的区分。从美国《国民银行法》确立的“银行具有从事银行业务所必需的附属权利”，到美国《银行控股公司法》关于“与银行业务密切相关的业务”的规定，银行业务范围的扩张依然牢牢围绕着银行传统业务的需要。尽管这一原则随着商业银行经营业务扩大正变得不再清晰，但采用分业体系的主要国家的银行法均没有完全放开对银行普遍参与非金融企业的权益性投资的管制，可以说非金融企业权益性投资业务边界是商业银行体系“防火墙”的重中之重。
审慎地设置豁免和例外条款实现社会利益最大化
银行在行使债权等情况下获得的非金融企业股权，可以在一定期限内获得、持有和处置。这一条款，无论在各国银行法的历史版本中还是最新版本中都得以保留。这一例外，暗合了允许银行从事非金融企业权益性投资的判断标准，即符合银行利益，且与银行业务密切相关。这一美国法上的判断标准为银行向非金融企业权益性投资打开了一条缝，而且这一缝隙随着历史的发展正在逐渐扩张。
美国联邦法规12 C.F.R.第225.23-27节中，已将对银行控股公司“与银行业务密切相关的业务”的审查标准扩展为两项，即与银行密切相关的审查和公共利益的审查。判断银行是否可以开展非金融企业权益性投资，从关注于业务与所从事业务的主体及其关联机构的便利与风险，已经转变到关注一项业务是否向公众提供利益，如更大的便利、更充分的竞争、更高的效率，并且超过了其负面的影响。这也就是美国和日本在对小企业投资领域，允许银行及其子公司或通过其他合法方式进入的理由和遵循的原则。美国国会在对《小企业法》的政策目的阐释中说，美国私营经济体系的核心是自由竞争。保护和扩大市场经营不仅是经济健康发展的基础，也是国家稳定的基石。这就需要对小企业进行鼓励和发展以实现这一目标。因此，允许银行或银行控股公司通过SBIC或创投子公司对小企业进行权益性投资已经不再是银行自身的利益诉求，而是上升为巩固美国民主制度的需要。日本对创新型中小企业及业务重组的中小企业的资本支持，也充分表明了政府对国民经济的期许。在符合社会公共利益这一原则下，银行开展权益性投资业务获得了豁免。
由此还应看到，为了维护银行体系的审慎安全，在安排豁免和例外条款时，同时安排了审慎监管措施，主要是坚持非投机原则和隔离原则。非投机原则可以追溯到20世纪30年代以前，当时法律禁止银行直接股票交易，但在考虑到股票交易的出卖或者可能获得盈利或者减少预期损失时，在债务处置而非投机的原则下可以接受股票，这样的交易才得到豁免。而隔离原则体现在商业银行必须通过设置子公司的方式从事权益性投资业务。在此次危机后，隔离原则得到了强化。除了美国的《多德-弗兰克法案》，欧盟发布的“利卡宁报告”以及英国提出的“维克斯原则”（又称“栅栏原则”）实际上都对权益性投资背后强烈的逐利动机相当警惕。为社会公共利益所做出的豁免安排，不能被机构利用而成为过度追求超额利润的工具。不同国家和地区的监管当局，将各类风险不同、对金融稳定和实体经济影响不同的各类金融行为以“隔离线”区分开来，对不同领域的金融业务施加不同程度的监管，具体的审慎监管措施包括严格禁止银行进行自营交易、设置最高投资限额、强制隔离交易银行法人实体等。
原创声明：本文节选自作者负责的CF40课题报告《商业银行投贷联动机制的创新与监管》，转载请注明出处。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40立场和所在机构意见。
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